Автор Кузнецов В.Н.

Кандидат исторических наук, старший научный сотрудник Института истории и археологии УрO РАН, доцент кафедры гражданского права УрГЭУ, член Союза журналистов России.

Аннотация: В статье анализируются нормативные и социально-экономические аспекты создания территорий опережающего социально-экономического развития на территории закрытых административно-территориальных образований. Это связано с диверсификации экономики депрессивных территорий, сокращением государственного оборонного заказа для предприятий ядерно-оружейного комплекса страны и создания благоприятных условий для реализации инновационных проектов, организации новых производств на базе высвобождающегося имущества и эффективного использования высококвалифицированных кадров в других отраслях экономики.

часть 1

Правовые проблемы создания ТОСЭР в рамках программы ускорения развития городов атомной отрасли на Урале

Создание территории опережающего развития (ТОР), как технологических кластеров в депрессивных региональных экономиках, началось в 2014 г. после принятия Федерального закона от 29.12.2014 № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации», далее закон о ТОСЭР. В ходе реализации этого закона, термин ТОР был уточнен и расширен. Такие территории стали называться территориями опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР).

В соответствии с указанным законом такой территорией является: «…часть территории субъекта Российской Федерации, включая закрытое административно-территориальное образование, на которой в соответствии с решением Правительства Российской Федерации установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения». [1]

В целях осуществления функций по управлению ТОСЭР, создается управляющая компания в форме акционерного общества, сто процентов акций которого принадлежат РФ.[1]  Резидент ТОСЭР (инвестор) заключая соглашение с управляющей компанией, берет на себя обязательство осуществлять деятельность, предусмотренную соглашением, осуществить инвестиции, в том числе и капитальные вложения, а управляющая компания обязуется осуществлять полномочия, предусмотренные законом о ТОСЭР, в том числе предоставить резиденту в собственность или аренду земельный участок.

Приоритетным для резидента ТОСЭР в рамках инвестиционного проекта является создание рабочих мест и освоение капитальных вложений размером не менее 5 млн. руб. в течение первого года после включения в реестр резидентов ТОСЭР. За весь период действия соглашения (10 лет) резидент должен проинвестировать в новый проект не менее 50 млн. руб. [2 с. 105]

Среди депрессивных территорий находятся так называемые моногорода, в которых основным, а порой и единственным, является градообразующее предприятие, на котором работает основная часть населения. Как правило, в советское время градообразующие предприятия строились для монопрофильной деятельности, связанной либо с добычей и переработкой полезных ископаемых, либо для изготовления продукции оборонного назначения. За многие десятилетия такие населенные пункты разрастались до городов с населением до нескольких десятков тысяч человек, но государство не проявляло заботы о строительстве в них дополнительных предприятий и занятости трудоспособного населения.

К таким депрессивным территориям в постсоветское время стали относить и закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО). Проблема занятости обострилась после резкого сокращения государственного оборонного заказа в 1990-е гг., когда военное производство стало сворачиваться, а загрузить производственные мощности выпуском продукции гражданского назначения никто не смог.

На Урале имеется пять ЗАТО, находящихся в ведомственной принадлежности Государственной корпорации (ГК) «Росатом»: три в Челябинской области: Озерск, Снежинск, Трехгорный; два в Свердловской области: Новоуральск, Лесной. Специфика ЗАТО состоит в том, что на их территории находятся градообразующие предприятия ядерно-оружейного комплекса (ЯОК), деятельность которых строго засекречена, а основная часть трудоспособного населения являются их работниками. В течение почти двух десятилетий руководители ГК «Росатом» искали альтернативу создания в ЗАТО новых научно-производственных кластеров для рационального использования освобождающегося кадрового и производственного потенциала. Разрабатывались программы создания наукоградов, индустриальных парков, которые в полной мере так и не были реализованы.

С принятием закона о ТОСЭР руководители ГК «Росатом» проявили инициативу и обратились к президенту с предложением распространить действие закона и на ЗАТО. После внесения соответствующих поправок в него, создание на территории ЗАТО дополнительных производств на условиях закона о ТОСЭР стало приоритетной задачей госкорпорации, однако ее реализация осуществлялась пока крайне медленно. Причин этому не мало. Прежде всего, трудности возникают с необходимостью обеспечения строгого режима секретности, который зачастую отпугивает потенциальных инвесторов.

Но, несмотря на трудности, процесс создания ТОСЭР в ЗАТО Свердловской области идет в соответствии с согласованным с ГК «Росатом» планом. С целью координации такой работы губернатор Свердловской области и руководитель ГК «Росатом» договорились о регулярных контактах в ходе рабочих встреч. Все предложения по созданию ТОСЭР в ЗАТО Лесной и Новоуральск сформированы и направлены в Министерство экономического развития России. Эти предложения учитывают специфику осторожного инвестирования на закрытых территориях и максимально направлены на создание рабочих мест для жителей этих городов за счет местных ресурсов. Например, на освобождающихся производственных площадях предлагается создавать малые предприятия с использованием имеющихся мощностей оборудования и рабочих кадров. Предполагается, что градообразующие предприятия будут участвовать при создании этих предприятий земельными участками. Развитие инфраструктуры взяли на себя областные власти.

При таких условиях частно-государственного партнерства в ЗАТО Новоуральск высказали готовность работать двадцать шесть резидентов, а в ЗАТО Лесной предварительные соглашения подписаны с семью потенциальными инвесторами.

 Генеральный директор «Росатома» А.Е. Лихачев выразил надежду на поддержку руководства региона в вопросе привлечения к реализации новых проектов в ЗАТО частных инвесторов, в том числе иностранных, назвав Свердловскую область «уральской столицей внешнеэкономической деятельности».

«К развитию и завтрашнему дню этих городов мы относимся как к собственному развитию и завтрашнему дню. Поэтому считаем ваше предложение стратегической задачей. Мы сегодня оптимизируем производство. Ведь мы обязаны работать в мировом рынке, и современные технологии дают нам возможность кратно сокращать затраты, внедряя новые подходы к организации производства. При этом мы не можем закрыть наши города, мы не можем вывести людей за контур «Росатома» и сделать вид, что это уже не наша работа. Мы, конечно, будем создавать новые рабочие места». [3] По расчетам ГК «Росатом» общий объем предполагаемой выручки от работы на территории ТОСЭР сопоставим с показателями работы градообразующих предприятий.

Наибольший интерес для создания ТОСЭР в ЗАТО представляют земельные участки внутри градообразующих предприятий. Заполнение их резидентами позволило бы снизить затраты на содержание освобожденных после реструктуризации производственных корпусов. В лице инвесторов «Росатом» желал бы видеть предприятия, вписывающиеся в производственные цепочки дочерних структур предприятий ЯОК.

Кроме того, для деятельности потенциальных резидентов ТОСЭР в ЗАТО проработаны вопросы привлечения кадров, создания благоприятных условий для привлечения молодых специалистов и научно-инженерных кадров (доступное жилье, развитая социальная и научно-исследовательская инфраструктура, высокое качество жизни).

С учетом необходимости импортозамещения отдельных видов продукции, имеющихся инфраструктурных возможностей и наукоемких технологий, а также современного оборудования предприятий ЯОК определены приоритетные направления деятельности будущих производств (специализация) в ТОСЭР. Так в г. Новоуральске планируется организовать сразу 5 площадок: это земля, которая ранее использовалась для промышленных целей на территории Уральского электрохимического комбината (УЭХК), индустриальный парк Новоуральска, действующую площадку завода «Медсинтез» и ранее использовавшийся для дислокации войск Минобороны участок в 50 гектаров. Плюс муниципалитет не исключал возможности отдать под ТОСЭР территорию находящегося в банкротстве завода «АМУР».[4]

Один из инвесторов проявил интерес к созданию сельскохозяйственного парка в ЗАТО Новоуральск, куда может быть вложено 4,5 млрд руб. В технопарк «Новоуральский» входит китайская компания «ЯньТай ХуаЧжен Медикал Эпарейтес Технолоджи Ко» с вложением 200 млн. руб., которая также готова рассматривать вопрос участия в ТОСЭР. Выделенные из состава УЭХК предприятия «Экоальянс», «Уралприбор», «Уральский завод газовых центрифуг» также претендуют на включение в территорию опережающего развития с предоставлением соответствующих налоговых льгот.

В ЗАТО Лесной, который обладает потенциалом и компетенциями для формирования ТОСЭР, предполагается создание нескольких наукоемких кластеров для размещения бизнеса площадок с инфраструктурой: высоковольтное оборудование; электротехническое оборудование; промышленные конструкции и оборудование; новые материалы и технологии; интеллектуальные приборы, выпуск оборудования для нефтегазового комплекса, трансформаторов, распределителей, медицинский проект по выпуску (эндоскопических) капсул «Ландыш», проект по выпуску базальтового волокна, проект по выпуску наноалмазов и полиалмазов для обрабатывающей промышленности, гальваники.[5]

Таким образом, фактор специализации ТОСЭР и концентрации усилий по формированию всех необходимых условий для формирования отраслевых центров компетенций (формы поддержки, привлечение и «закрепление» молодых специалистов и инженеров, подготовка собственных кадров и узких специалистов, кооперация с лидерами рынка, развитие организаций инновационной инфраструктуры и т.д.) является ключевыми условиями для успешной реализации ТОСЭР на территории ЗАТО [6. с.16].

Реализация закона о ТОСЭР позволит обеспечить инвестиционную привлекательность ЗАТО Свердловской области, сформировать и ускоренно развивать высокотехнологичные кластеры по перспективным направлениям, увеличить объем производства импортозамещающей продукции, создать новые высокопроизводительные рабочие места, увеличить налоговые поступления в бюджеты всех уровней и снизить зависимость местных бюджетов от градообразующих предприятий.

Список литературы:

     1. Федеральный закон «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» от 29.12.2014 N 473-ФЗ  (в ред. Федерального закона от 31.12.2017 г. № 486 – ФЗ) http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102365301(дата обращения 15.03.2018)

2. ТОР в центре России//URAL AIRLINES MAGAZINE № 5 (92) 2016 С. 104-105.
3. http://gubernatorru/news/show/id/5803
4. http://novouralsk.su/News/news_politic/themes/3980
5. http://pravdaurfo.ru/articles/116484-rosatom-otpravil-sverdlovskie-zato-v-roskosmos
6. Концепция ТОСЭР «Лесной» Госкорпорации «Росатом»

часть 2

Программа диверсификации экономики закрытых административно-территориальных образований в действии

К числу депрессивных территорий в российской экономике относятся так называемые моногорода, в которых основным, а порой и единственным, является градообразующее предприятие, на котором работает основная часть городского населения. В советский период градообразующие предприятия создавались для монопрофильной деятельности, связанной либо с добычей и переработкой полезных ископаемых, либо для выпуска оборонной продукции. За период своего развития такие населенные пункты разрастались до городов с населением до нескольких десятков тысяч человек, но государство не проявляло заботы о строительстве в них альтернативных предприятий для обеспечения занятости трудоспособного населения.

К таким депрессивным территориям в постсоветский период стали относиться и закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО). Проблема занятости в них обострилась после резкого сокращения государственного оборонного заказа (ГОЗ) в 1990-е гг., а перепрофилировать производственные мощности на выпуск конкурентной продукции народнохозяйственного назначения было сложно по причине заполнения российского рынка более дешевыми и качественными зарубежными товарами.

Создание в депрессивных региональных экономиках страны территорий опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР), как технологических кластеров, началось с принятием Федерального закона от 29.12.2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» (далее закон о ТОСЭР).

Закрытые населенные пункты, которые были построены для проживания работников предприятий ядерно-оружейного комплекса, в 1994 г. получили статус ЗАТО. В начале текущего столетия эти высокотехнологичные производственные комплексы в связи с сокращением ГОЗ в части производства специальной техники для вооруженных сил,  превратились в депрессивные территории. Некогда многотысячные производственные коллективы были сокращены в разы, а высококвалифицированные работники, находящиеся в трудоспособном возрасте, стали не востребованы. Так, например, на Федеральном государственном унитарном предприятии (ФГУП) «Уральский электрохимический комбинат» (УЭХК) после акционирования в 2005 г. двенадцатитысячный коллектив был сокращен до двух с половиной тысяч человек. Аналогичный по численности трудовой коллектив ФГУП «Комбинат «Электрохимприбор» сокращен на три тысячи человек. Столько же работников этого предприятия, непосредственно не участвующих в выполнении ГОЗ, находятся в режиме возможного высвобождения.

Понимая, что массовое высвобождение работников может привести к социальному взрыву, Государственная корпорация (ГК) «Росатом», в ведомственном подчинении которой находятся ЗАТО, воспользовалось возможностью внести дополнения в закон о ТОСЭР, что позволило распространить его действие с 1.01.2016 г. на эти закрытые территории.[2]

В соответствии с законом о ТОСЭР такой территорией является: «…часть территории субъекта Российской Федерации, включая закрытое административно-территориальное образование, на которой в соответствии с решением Правительства Российской Федерации установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения». [1]

После внесения соответствующих поправок в закон о ТОСЭР, в ГК «Росатом» и в ЗАТО была развернута полномасштабная работа по созданию условий для привлечения инвесторов, разработки стратегии создания новых дополнительных производств, однако реализация проектов осуществлялась крайне медленно. Причин этому не мало. Прежде всего, трудности возникают с необходимостью обеспечения строгого режима секретности, который зачастую отпугивает потенциальных инвесторов, прохождения проектов через сито многочисленных бюрократических согласований и др.

При активном лоббировании ГК «Росатом» в закон о ТОСЭР были внесены дополнения от 5 декабря 2017 г., которые расширили перечень закрытых «атомных» городов, относящихся к монопрофильным муниципальным образованиям, что облегчило возможность создания в них ТОСЭР и пользоваться предусмотренным законом инструментарием.[3] Это позволит дать толчок к росту экономики нового технологического уклада в этих городах, которые, по мнению члена комитета Государственной Думы РФ по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству Д. Москвина, больше всего к этому адаптированы.[4]

В России функционируют десять ЗАТО, находящихся в ведомственной принадлежности ГК «Росатом», пять из которых на Урале: три в Челябинской области: Озерск, Снежинск, Трехгорный; два в Свердловской области: Новоуральск, Лесной. Специфика этих административно-территориальных образований состоит в том, что на их территории находятся градообразующие предприятия ядерно-оружейного комплекса (ЯОК), деятельность которых строго засекречена, а основная часть трудоспособного населения являются их работниками. В течение почти двух десятилетий руководители ГК «Росатом» искали альтернативу создания в ЗАТО новых научно-производственных кластеров для рационального использования освобождающегося кадрового и производственного потенциала. Разрабатывались программы создания наукоградов, индустриальных парков, которые в полной мере так и не были реализованы.

В целях осуществления функций по управлению ТОСЭР, в соответствии с  законом о ТОСЭР создается управляющая компания в форме акционерного общества, сто процентов акций которого принадлежат РФ.[1]  Для реализации проектов в атомградах ГК «Росатом» создала компанию «Атом-ТОР» по сопровождению реализации территориальных проектов атомной отрасли, которая активно начала работу по подготовке и направлению в правительство РФ заявок на получение статуса территории опережающего развития. Выполняя требования законодательства 100% акций компании находятся в федеральной собственности, управление которыми от имени РФ осуществляет министерство экономического развития. В числе первых в стране заявка на создание ТОСЭР была согласована ЗАТО г. Саров.

После внесения поправок в закон о ТОСЭР сняты барьеры для их создания в ЗАТО-моногородах (Снежинск, Озерск, Железногорск, Северск, Заречный, Зеленогорск, Трехгорный), в которых планируется создать свыше 10 тысяч новых рабочих мест.[6]

Постановлением правительства от 9 февраля 2018 г. статус ТОСЭР был установлен Железногорску (Красноярский край), Снежинску и Озерску (Челябинская область). Благодаря этому статусу ряд предпринимательских проектов получит определенные преференции, налоговые льготы и льготы по уплате взносов в государственные внебюджетные фонды. Кроме того, резидентам упростят процедуры государственного и муниципального контроля по оформлению документации на строительство, получение государственных услуг по системе «одного окна» (через управляющую компанию).

Согласно закону о ТОСЭР компаниям-резидентам (инвестор) предоставляется особый правовой режим осуществления предпринимательской деятельности, с установлением режима свободной таможенной зоны и льготного налогообложения сроком на десять лет. В рамках инвестиционного проекта резидент ТОСЭР обязуется создать рабочие места и освоить капитальные вложения размером не менее 5 млн. руб. в течение первого года после включения в реестр резидентов ТОСЭР. За весь период действия соглашения резидент должен проинвестировать в новый проект не менее 50 млн. руб. [5 с. 105]

По оценке Минэкономразвития РФ создание ТОСЭР «Железногорск» привлечет 10 млрд руб. инвестиций, «Озерск» - 8,5 млрд руб. инвестиций, «Снежинск» - около 5 млрд руб. Согласно оценкам экспертов, в результате реализации инвестиционных проектов в этих городах может быть создано более 900 рабочих мест, а налоговые поступления в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды составят около 3,3 млрд руб. [7]

Несмотря на трудности, процесс создания ТОСЭР в ЗАТО Свердловской области идет в соответствии с планом. Все предложения по созданию ТОСЭР в ЗАТО Лесной и Новоуральск сформированы и направлены в Министерство экономического развития России. Эти предложения учитывают специфику осторожного инвестирования на закрытых территориях и максимально направлены на создание рабочих мест для жителей этих городов за счет местных ресурсов. Например, на освобождающихся производственных площадях предлагается создавать малые предприятия с использованием имеющихся мощностей оборудования и рабочих кадров. Предполагается, что градообразующие предприятия будут участвовать при создании этих предприятий земельными участками. Развитие инфраструктуры взяли на себя областные власти.

При таких условиях частно-государственного партнерства в ЗАТО Новоуральск высказали готовность работать двадцать шесть резидентов, а в ЗАТО Лесной предварительные соглашения подписаны с семью потенциальными инвесторами. По расчетам ГК «Росатом» общий объем предполагаемой выручки от работы на территории ТОСЭР сопоставим с показателями работы градообразующих предприятий. [8]

Наибольший интерес для создания ТОСЭР в ЗАТО представляют земельные участки внутри градообразующих предприятий. Заполнение их резидентами позволило бы снизить затраты на содержание освобожденных после реструктуризации производственных корпусов. В лице инвесторов «Росатом» желал бы видеть предприятия, вписывающиеся в производственные цепочки дочерних структур предприятий ЯОК.

Кроме того, для деятельности потенциальных резидентов ТОСЭР в ЗАТО проработаны вопросы привлечения кадров, создания благоприятных условий для привлечения молодых специалистов и научно-инженерных кадров (доступное жилье, развитая социальная и научно-исследовательская инфраструктура, высокое качество жизни).

Таким образом, фактор специализации ТОСЭР и концентрации усилий по формированию всех необходимых условий для формирования отраслевых центров компетенций (формы поддержки, привлечение и «закрепление» молодых специалистов и инженеров, подготовка собственных кадров и узких специалистов, кооперация с лидерами рынка, развитие организаций инновационной инфраструктуры и т.д.) является ключевыми условиями для успешной реализации ТОСЭР на территории ЗАТО [9. с.16].

Реализация закона о ТОСЭР позволит загрузить освобождаемые производственные мощности градообразующих предприятий, обеспечить инвестиционную привлекательность не только ЗАТО, но и прилегающих территорий, сформировать и ускоренно развивать высокотехнологичные кластеры по перспективным направлениям, увеличить объем производства импортозамещающей продукции, создать новые высокопроизводительные рабочие места, увеличить налоговые поступления в бюджеты всех уровней и снизить зависимость местных бюджетов от градообразующих предприятий.

Список литературы:

     1. Федеральный закон «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» от 29.12.2014 N 473-ФЗ  (в ред. Федерального закона от 31.12.2017 г. № 486 – ФЗ) http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102365301 (дата обращения 15.03.2018)

2. Федеральный закон от 13.07.2015 N 213-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О свободном порте Владивосток". http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_182598/447cb52266ccd39fb054b7e8392441f3b165ffe7/#dst100304 (дата обращения 20.04.2018)
3. Федеральный закон «О внесении изменений в статью 3 Федерального закона О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» от 05.12.2017 N 371-ФЗ. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_284110/#dst100008 (дата обращения 20.04.2018)
4. https://ria.ru/atomtec/20171123/1509468117.html
5. ТОР в центре России//URAL AIRLINES MAGAZINE № 5 (92) 2016 С. 104-105.
6. https://ria.ru/atomtec/20171123/1509468117.html
7. http://www.atomic-energy.ru/news/2018/02/09/83205
8. http://gubernator96.ru/news/show/id/5803
9. Концепция ТОСЭР «Лесной» Госкорпорации «Росатом»